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          自然災害防治的百年歷程與經驗

          作者:武艷敏,系鄭州大學特聘教授、博導,鄭州大學馬克思主義研究院研究員,近現代河南與中國研究中心研究員;鄭州大學馬克思主義學院碩士研究生喬榛對此文亦有貢獻

          中國是自然災害最頻繁、最嚴重的國家之一。中國共產黨自成立以來,結合中國國情災情特點,結合不同時期社會主要矛盾變化,圍繞黨和國家中心工作,服務大局,不斷優化調整自然災害防治的方針政策和思路,開展相應防治舉措,不懈斗爭、攻堅克難,取得了無數自然災害防治、救援的偉大勝利,為世界各國應對自然災害提供了中國智慧和中國方案。

          新民主主義革命時期:艱苦奮斗、破舊立新

          這一時期,中國積貧積弱,自然災害防治經濟基礎薄弱,技術手段落后。局部執政的中國共產黨,立足中國作為農業國的國情和面對自然災害時的脆弱性,運用馬克思主義立場、觀點和方法,從制度層面認識自然災害的成因,尋找解決方案。毛澤東同志曾指出,“農民問題本來包括兩方面的問題:即帝國主義、軍閥、地主階級等人為的壓迫問題,與水旱天災、病害蟲害、技術拙劣、生產縮減等天然的壓迫問題”。基于對災荒成因的明確認識,中國共產黨身體力行,將解決災荒問題與宣傳發動民眾投身黨領導的革命事業緊密結合起來。

          1931年中華蘇維埃臨時中央政府成立,內務部下轄之社會保障科成為中國共產黨第一個負責災荒救濟的機構;國共第二次合作之后,由各級民政部門主管災荒救濟工作;其后,互救會、救災會和中國解放區救濟總(分)會等一批群眾性救荒團體相繼成立;災荒嚴重時,也因地制宜成立了各災種、各地域的救濟(災)委員會。黨政軍、社會和群眾合力防治自然災害的格局初步形成。

          鑒于水旱災害是威脅傳統農業社會的兩大“殺手”,1934年,毛澤東同志明確提出“水利是農業的命脈”,中國共產黨以戰天斗地的革命樂觀主義精神,利用有限的人力物力資源,帶領人民群眾培固堤圩、整治河道、興修水利,找到了極具中國特色的、積極的救災方式——生產救災。廣大軍民齊心協力,頑強戰勝了一系列特大水、旱、蟲災,甚至連國民黨方面也感慨:“共軍百萬易抵擋,就怕整黨和救荒”。

          這一時期,在環境惡劣、資源有限的條件下,局部執政的中國共產黨與人民大眾同甘共苦、休戚與共,圍繞推翻三座大山、取得民族獨立和人民解放這一中心任務,以救治災荒工作服務大局,結束了國家蒙辱、人民蒙難、文明蒙塵的歷史,為新中國成立后災害防治工作打開了嶄新局面。

          社會主義革命和建設時期:擘畫藍圖、奠基立業

          隨著新中國的成立,由災而荒的制度因素得到歷史性解決,中國共產黨高度重視災害防治工作,將救災看作一項政治任務,看作“關系幾百萬人的生死問題”,通過明確全國救災主管機構,制定救災根本方針和江河治理規劃,頒布救災規范以及開展全國動員的運動式救災等舉措,具有中國特色的自然災害防治體制機制初步構建。

          在繼承“生產救災”方針的基礎上,中國共產黨順應經濟社會發展形勢,形成了“依靠群眾,依靠集體,生產自救為主,輔之以國家必要的救濟”的救災方針,這一方針一直延續到1983年,為國家自然災害防治工作提供了基本遵循。機構設置方面,1949年至1968年,一直由內務部主管全國的救災工作;期間,1950年至1958年還成立了具有應急協調作用的中央救災委員會,黨領導救災工作具有了堅實的組織保證。江河治理規劃方面,《關于治淮方略的初步報告》、《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的決議》等相繼出臺,為防治中國災害之要的水旱災害作出了長遠規劃。救災規范方面,針對救災、報災、費用管理等問題,諸如《關于生產救災的指示》、《關于統一災情計算標準的通知》、《撫恤、救濟事業費管理使用辦法》等一批法律法規相繼出臺,為救災工作提供了法律保證。具體措施方面,黨和政府以“有困難、有辦法、有希望”的辯證精神,拉開了治標與治本相結合的自然災害防治大幕,根治了海河,修建了荊江分洪主體工程、三門峽水利樞紐工程、治淮工程等戰略性骨干工程,較好地治理了淮河、黃河和長江,并由點及面組織抗旱大軍,打井、疏浚河道,防洪灌溉體系基本形成;在“普遍護林、重點造林”方針指導下,群眾性造林運動有計劃、有步驟開展;以除四害為中心的愛國衛生運動有序推進……這些努力和舉措為自然災害防治,尤其是對中國影響較大的水旱災害防治奠定了工程基礎。

          這一時期,我國自然災害防治體制機制初步構建,農業生產條件顯著改變,災害防治能力大大提高,中國共產黨領導下的救災實踐波瀾壯闊、成效顯著,創造了應對1954年江淮大水、1959年黃河大水、1966年邢臺地震、1976年唐山大地震等重特大災害的救災奇跡,徹底甩掉了“饑荒之中國”的帽子。

          改革開放和社會主義現代化建設新時期:快速發展、建章立制

          黨的十一屆三中全會后,黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來,包括自然災害防治在內的各項工作逐步走向正軌、穩步發展,自然災害防治體系不斷完善,體制機制更加靈活,基本形成了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的災害管理體制,形成了協調有序、運轉高效的運行機制。

          機構設置方面,1978年組建民政局,成為全國救災救濟主管機構;1989年設立了中國“國際減災十年”委員會,后于2000年更名為“中國國際減災委員會”,2005年更名為“國家減災委員會”;期間還成立有國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等議事協調機構,這些機構在指導全國防災減災、加強國際社會減災合作方面發揮了重要作用。2003年“非典”疫情暴發,基于對災害風險復雜性、跨界性和不確定性的警醒意識,以綜合性為特征的現代應急管理體制建設開始起步。2005年成立國務院應急管理辦公室,擔負應急值守、信息匯總和綜合協調等職責。

          1983年,第八次全國民政會議將救災工作方針在之前基礎上調整為“依靠群眾,依靠集體,生產自救,互助互濟,輔之以國家必要的救濟和扶持”,2006年進一步修訂為“政府主導,分級管理,社會互助,生產自救”。“社會互助”在指導方針里邊首次排在“生產自救”之前,表明救災工作更加強調社會化,更加側重于社會主義大家庭的“互助互濟”,注重調動地方積極性和主動性。

          大江大河治理規劃不斷修訂完善,《長江流域綜合利用規劃簡要報告》、《黃河治理開發規劃綱要》等相繼出臺,規劃在側重防洪的基礎上,更加注重對水利的開發利用。災害防治工作法制化進程加快。應對專門災種的基本法,如《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國氣象法》等相繼出臺,并進行了多次修訂;1999年,有助于社會廣泛參與救助的《中華人民共和國公益事業捐贈法》公布實施;2003年,為應對“非典”疫情,《突發公共衛生事件應急條例》火線出臺;2007年,災害應急管理領域的基本大法——《中華人民共和國突發事件應對法》通過實施。上述法規為我國自然災害防治提供了制度保障。黨和國家一如既往高度重視自然災害防治的工程建設,小浪底工程全面竣工,基本建成了黃河下游防洪工程體系;長江三峽工程截留和南水北調工程穩步開工實施;一批重大工程有力促進了我國防洪抗旱事業的發展。

          總之,這一時期,我國災害防治體系更為完善,管理體制建設成績顯著,自然災害防治的法制框架基本確立,體制機制在總結經驗中不斷調適,更加高效,自然災害防治工作取得巨大成就。

          中國特色社會主義新時代:高質量發展、理念更新

          黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代,中國共產黨提出“人與自然和諧共生”的新理念,自然災害防治進入高質量發展新階段,防治體系和防治能力更加現代化,體制機制更加科學合理,運轉更加快捷高效。

          根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》相關精神,此前由民政部主管的救災工作轉移到2018年組建的更加專業化的應急管理部,原國務院辦公廳的應急管理職責也被劃轉到應急管理部。應急管理部的成立是中國特色應急管理體制改革的重要節點,初步解決了應急管理部門與專門職能部門以及高層次議事協調機構關系不清、職責交叉的困境,開啟了依靠制度、統一協調的科學管理模式。

          為滿足新時代人民對安全與環境的新要求新期待,中共中央、國務院出臺了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》(2016),對未來自然災害防治提出了“以防為主、防抗救相結合,堅持常態減災和非常態減災相統一”的總要求,對未來自然災害防治的基本原則、努力方向、建設重點等作出了總體規劃和部屬。

          災害治理的法制化進程向縱深推進。慈善方面的基礎性、綜合性法律《中華人民共和國慈善法》2016年頒布實施,我國首部志愿服務專門行政法規《志愿服務條例》2017年公布,首部流域法律《中華人民共和國長江保護法》2021年全面實施,相關法律法規在“人與自然和諧共生”的全新理念指導下不斷修訂完善,為切實提高自然災害防治工作法治化、規范化、現代化水平,為全面提升全社會抵御自然災害的綜合能力提供了重要保障。

          習近平總書記提出,“同自然災害抗爭是人類生存發展的永恒課題”。新時代,我國自然災害防治工作強化了風險意識,從注重災害救助向注重災情預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變。2021年6月,我國首次開展了全國性綜合性災害風險摸底。應急預案體系建設更加重視專項預案的“龍頭”作用,部門預案與專項預案的界限被清晰劃分。應急管理的工作重點由信息、輿情向預案、隊伍和裝備擴展,公安、消防、武警、森林部隊組建成國家消防綜合性應急救援隊伍,完善了軍地協調聯動制度,大大提升了應急救援能力。

          總之,這一時期,自然災害防治強調風險意識、資源整合,強調綜合減災、科技支撐,強調社會參與、信息共享,災害防治體系和災害防治能力現代化程度大大提升,探索出了一條具有中國特色的自然災害防治道路,取得了抗擊新冠肺炎疫情的戰略性勝利,在一系列自然災害應對中取得了令世界矚目的突出成就。

          百年來自然災害防治的基本經驗

          必須堅持中國共產黨的領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特征,是實現中華民族偉大復興的根本保證,中國共產黨是風雨來襲時中國人民最可靠的主心骨。百年來我們成功應對一次次的災害大考,取得令世人刮目相看的成績,一切皆根源于中國共產黨的領導。中國共產黨為自然災害防治統籌謀劃、總攬全局、調控力量、協調各方,以“自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具”的執政觀,贏得了廣大人民群眾的政治認同、思想認同和情感認同。百年的自然災害防治進程雄辯地證明,中國共產黨是人民權益的忠實“守護者”,是實現人民利益的可靠“領路人”。

          必須牢固樹立人民至上的理念。全心全意為人民服務,是我們黨一切行動的根本出發點和落腳點,是我們黨領導自然災害防治的價值追求。中國共產黨除了國家、民族、人民的利益,沒有任何自己的特殊利益。百年來,中國共產黨胸懷天下,始終把影響人民生存安全、影響社會穩定、影響人民幸福生活的災荒救助、災害應對作為一項十分重要的工作,全力投入。人民是中國共產黨執政的最大底氣,民心是最大的政治,自然災害治理是關涉民生民心的重要內容,中國共產黨在帶領人民實現中華民族偉大復興的征程中,在未來自然災害防治道路上,必須始終堅守人民立場。

          必須廣泛組織動員人民群眾。偉大成就離不開偉大力量,偉大力量源于偉大人民。中國共產黨之所以能夠成功應對一個又一個嚴峻的天災大考,其勝利的密碼就是把歷史創造主體的人民群眾組織動員起來,匯聚成戰勝天災的磅礴偉力。依靠廣大人民群眾,中國共產黨取得了一個又一個抗擊自然災害的勝利:治淮、治黃大型水利骨干工程以及遍布全國的農田灌溉系統是成千上萬人民群眾積極參與、揮灑血汗造就的;1998年抗擊長江特大洪水是軍民齊心合力完成的;2008年汶川大地震的抗震救災及災后重建是舉國動員、守望相助成就的;2020年持續至今,抗擊新冠肺炎疫情的堅固防線是人民齊心協力筑起的。中國共產黨執政的根基在人民,力量在人民,防范化解自然災害的風險挑戰必須始終依靠人民。

          必須發揚偉大斗爭精神。敢于斗爭、敢于勝利是中國共產黨人鮮明的政治品格,是中國共產黨人不可戰勝的強大精神力量。“同困難作斗爭,是物質的角力,也是精神的對壘。”一百年來,中國共產黨帶領中國人民取得的防治自然災害的各項成就無一不是在斗爭中創造和取得的。黨領導災害防治的偉大實踐詮釋了自力更生、艱苦奮斗,不畏艱險、百折不撓,無私奉獻、舍生忘死的斗爭精神。習近平總書記指出,“許多勝利要通過斗爭獲得,誰也不會送我們”。未來,我們還將面臨更多自然災害的威脅,面臨許多可預測與不可預測的風險挑戰,中國共產黨人必須始終發揚偉大斗爭精神。

          必須堅持系統思維與底線思維,科學防治。馬克思主義是我們立黨立國的根本指導思想,也是我們贏得優勢和主動、贏得未來的行動指南。百年來,中國共產黨堅持治標治本相結合,注重頂層設計、統籌謀劃,運用系統思維,根據不同階段社會主要矛盾,立足當時歷史條件,制定自然災害防治目標、政策方針、行動計劃和實施方案。同時,中國共產黨充分把握自然災害偶發性、突發性的特征,居安思危,堅持防禍未萌、圖患將來的底線思維,始終牢牢把握自然災害防治主動權。未來前行道路上中國共產黨必須用好馬克思主義這一看家本領,保持戰略定力,做好系統籌謀,堅持底線思維,發揚“釘釘子精神”,以咬定青山不放松的執著,常抓不懈,久久為功,不斷提高自然災害防治工作水平。

          必須注重發揚社會互助互濟精神。團結互助、扶危濟困是中華民族的傳統美德,也是中國共產黨成功應對自然災害的重要法寶。百年防災實踐中,中國共產黨將“一方有難,八方支援”的精神發揚光大,充分發揮了災難來臨時社會各界同舟共濟、守望相助的巨大力量。改革開放以來,全社會救災捐贈、互助互濟活動的廣度和深度不斷發展;2006年救災工作方針調整,“社會互助”首次排在了“生產自救”前面,標志著作為自然災害防治體系重要環節的社會互助不斷走向制度化。面對自然災害必將伴隨人類社會發展始終的客觀現實,基于中國共產黨在面對自然災害大考中通過弘揚社會主義新風尚,帶領中國人民舉國同心、互助互濟,凝聚磅礴力量,交出圓滿答卷之歷史事實,未來應對自然災害必須用好這一歷史經驗,使社會互助互濟精神進一步發揚光大。

          [責任編輯:王馳]
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